Eilantrag gegen versammlungsrechtliche Beschränkungen der für Donnerstagnachmittag in Langenhagen geplanten Demonstration „Gegen die zentrale Abschiebebehörde“ hat weitgehend Erfolg

Der Antragsteller zeigte am 13. Juni 2019 bei der Antragsgegnerin (Stadt Langenhagen) eine sich fortbewegende Versammlung für den 4. Juli 2019 von 15.15 Uhr bis 18.00 Uhr mit dem Gegenstand „Gegen die zentrale Abschiebebehörde“ an. Beginnen soll die Demonstration mit einer Auftaktkundgebung am Dienstgebäude der Landesaufnahmebehörde von 15.15-16.00 Uhr und dann über die Benkendorffstraße mit einer Zwischenkundgebung an der dort belegenen Außenstelle der JVA Hannover von 16.30-17.15 Uhr, weiter über die Flughafenstraße zum Terminal A des Flughafens und durch dieses hindurch und wieder auf die Flughafenstraße führen und gegen 18.00 Uhr mit einer Abschlusskundgebung in der S-Bahnstation Flughafen enden.

Mit Bescheid vom 27. Juni 2019 bestätigte die Stadt Langenhagen (Antragsgegnerin) den Eingang der Anzeige und die Versammlung mit folgender, ab Verlauf Stichstraße Anlieferung Hotel Maritim von der Anzeige abweichenden Strecke:

„Landesaufnahmebehörde (Auftaktkundgebung) – Benkendorffstraße – JVA (Zwi-schenkundgebung) – Querung Petzelstraße zur Flughafenstraße – Stichstraße Anlieferung Hotel Maritim – Busbahnhof mit abschließender Kundgebung auf der Freifläche vor der S-Bahnstation.“

Die Antragsgegnerin erteilte zudem u. a. die folgenden Beschränkungen:

„4. Jegliche Ansprachen und Durchsagen dürfen nur dann unter Verwendung elektroakustischer Hilfsmittel verstärkt werden, wenn die Zahl der Versammlungsteilnehmer 50 Personen übersteigt. Die Lautstärke ist dabei so zu wählen, dass übermäßige Lärmbelästigungen für Anlieger vermieden werden.

...

6. Das Flughafengebäude ist über keinen Terminal zu betreten.“

Die Antragsgegnerin ordnete die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO an. Zur Begründung nahm sie Bezug auf § 8 Abs. 1 NVersG.

Gegen den Bescheid hat der Antragsteller am 1. Juli 2019 hinsichtlich der unter Nrn. 4. und 6. verfügten Beschränkungen und der damit einhergehenden Änderung der Aufzugsroute Klage erhoben – 10 A 3048/19 –, über die noch nicht entschieden ist. Seinem gleichzeitig gestellten Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz hat die 10. Kammer des Gerichts mit Beschluss vom heutigen Tage mit den Maßgaben stattgegeben, dass im Hinblick auf Nr. 4 der angefochtenen Verfügung elektroakustische Hilfsmittel nur außerhalb geschlossener Gebäude verwendet werden dürfen und im Hinblick auf Nr. 6 der Verfügung das Terminal A nur in Gruppen von jeweils bis zu 50 Personen betreten werden darf.

Zur Begründung hat sie in dem Beschluss im Wesentlichen ausgeführt:

Rechtsgrundlage für versammlungsrechtliche Beschränkungen sei § 8 Abs. 1 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes (NVersG) vom 07.10.2010. Danach könne die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Die "unmittelbare Gefährdung" i. S. d. § 8 Abs. 1 NVersG setze eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an den der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgütern führe. Die Gefährdung müsse nach dem gewöhnlichen Ablauf der Dinge unmittelbar bevorstehen, der Eintritt der Störung aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte bzw. nachweisbarer Tatsachen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sein. Lägen diese Voraussetzungen einer versammlungsrechtlichen Beschränkung vor, räume das Gesetz der Versammlungsbehörde Ermessen hinsichtlich ihres Einschreitens und der Wahl ihrer Mittel ein, bei dessen Betätigung sie den hohen Rang der Versammlungsfreiheit zu beachten und die jeweiligen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen habe. Diesem Maßstab genügten die Erwägungen, die die Antragsgegnerin den angegriffenen Beschränkungen zugrunde gelegt und in ihrer Verfügung ausgeführt habe, nicht.

Die unter Nr. 4 der angefochtenen Verfügung ergangene Beschränkung des Einsatzes elektroakustischer Hilfsmittel auf eine Teilnehmeranzahl von mehr als 50 Personen sei ermessensfehlerhaft. Zwar lasse der Tatbestand des § 8 Abs. 1 NVersG grundsätzlich Beschränkungen der von der Versammlung ausgehenden Lautstärke zu, die den Schutz der Versammlungsteilnehmer, unbeteiligter Dritter (z. B. Passanten) oder der im Einsatz befindlichen Polizeibeamten vor schädlichen Umwelteinwirkungen gewährleisten sollen. Zumindest die von der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid dargestellten Ermessenserwägungen erwiesen sich insoweit aber als unverhältnismäßig. Die Versammlungsfreiheit umfasse nicht nur das Recht, seine Meinung zu äußern, sondern schütze auch die damit bezweckte Wirkung auf andere (BVerfG, Urteil vom 15.1.1958 – 1 BvR 400/51 –, BVerfGE 7, 198, 210). Der Grundrechtsträger sei daher grundsätzlich auch frei, die Mittel seiner Meinungsäußerung selbst zu bestimmen. Für Demonstrationen könne als unbestritten gelten, dass Meinungskundgebungen anlässlich von Versammlungen und Aufzügen nicht nur die Demonstrationsteilnehmer selbst erreichen sollen, sondern dass es gerade auch Aufgabe der Demonstration sei, auf das Anliegen aufmerksam zu machen; den Demonstranten müsse deshalb vor allem erlaubt sein, zufällig Vorübergehende. Auf der anderen Seite biete das Grundrecht der Versammlungsfreiheit als Kommunikationsgrundrecht keine Rechtfertigung dafür, durch Technikeinsatz Aufmerksamkeit von Unbeteiligten zu erzwingen. Trotz ihres Rechtes auf Meinungskundgabe und dessen „Wirkung auf andere“ hätten die Demonstranten kein Recht auf Beachtungserfolg. Diese widerstreitenden Interessen – der positiven Versammlungsfreiheit der Demonstrationsteilnehmer und der negativen Versammlungsfreiheit Unbeteiligter – erforderten einen schonenden Ausgleich im Wege der praktischen Konkordanz. Bei der Einschränkung der Versammlungsfreiheit sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die grundlegende Bedeutung des Art. 8 Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit habe nur dann zurückzutreten, wenn eine Güterabwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergebe, dass dies zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig sei. Bei Eingriffen zum Schutz der Rechtspositionen Dritter seien die versammlungsrechtlichen Befugnisnormen stets im Lichte der Bedeutung der Versammlungsfreiheit auszulegen und Maßnahmen auf das zu beschränken, was zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig sei. Welche durch die Versammlung auftretenden Rechtsbeeinträchtigungen jeweils hingenommen werden müssten, sei im Einzelfall in Ansehung der gegebenen Tatsachen festzustellen.

Die Begrenzung des Einsatzes elektroakustischer Hilfsmittel auf eine Teilnehmerzahl von mehr als 50 Personen könne angesichts dessen nicht darauf gestützt werden, dass Personen bis zu dieser Anzahl ohne Schwierigkeiten auch ohne elektroakustische Verstärkung erreicht werden könnten. Diese erkennbar schematische Betrachtungsweise lasse offensichtlich die konkreten Rahmenbedingungen und örtlichen Gegebenheiten, wie beispielsweise auftretenden Umgebungslärm, außer Betracht. Sie übersehe zudem, dass sich eine Versammlung gerade nicht nur an die Versammlungsteilnehmer, sondern auch an die Öffentlichkeit richte. Darüber hinaus lasse sich aus dem bloßen Einsatz elektroakustischer Hilfsmittel auch bei weniger als 51 Versammlungsteilnehmern keine konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erkennen. Das Abstellen auf das Überschreiten einer Personengrenze für den Einsatz elektroakustischer Hilfsmittel möge zwar praktikabel sein, berge jedoch die Gefahr, dass weniger populäre Meinungen, die eine geringere Zahl von Versammlungsteilnehmern ansprächen, auch einen geringeren Schutz durch Art. 8 Abs. 1 GG erführen, indem sie auch nur in eingeschränktem Maße an die Öffentlichkeit gerichtet werden könnten. Über die Schaffung einer bloßen Teilnehmergrenze würde damit der Minderheitenschutz unterlaufen. Abzustellen sei daher nicht allein auf die Zahl der Teilnehmer, sondern auch auf die konkrete Situation des Demonstrationsortes. Mit den vorliegenden Umständen des Einzelfalls habe sich die Antragsgegnerin nicht erkennbar auseinandergesetzt, sondern einseitig die negative Versammlungsfreiheit unbeteiligter Dritter zum Maßstab ihrer Entscheidung gemacht. Diese setze sich aber gegenüber dem Anspruch des Antragstellers, mit seinem Anliegen gehört zu werden, nach Auffassung der Kammer nur insoweit durch, als eine Verwendung elektroakustischer Hilfsmittel in geschlossenen Gebäuden, also bei einem Einsatz im Terminal A des Flughafens, zu unverhältnismäßigen Belästigungen Dritter, möglichen Gesundheitsgefahren durch Lärm und Beeinträchtigungen des Flugbetriebs und der Luftsicherheit führen könnte.

Auch die unter Nr. 6 verfügte Beschränkung, das Terminalgebäude des Flughafens nicht zu betreten, und die damit einhergehende Änderung der Aufzugsstrecke erweise sich als ermessensfehlerhaft.

Maßstab und Rechtsgrundlage auch dieser Beschränkung sei § 8 Abs. 1 NVersG, weil die Versammlung auch dann eine Versammlung unter freiem Himmel bleibe, wenn sie teilweise in dem nach oben und zu den Seiten geschlossenen Abfertigungsgebäude des Flughafens stattfinde. Selbst dann, wenn ein Versammlungsort im Inneren eines Flughafens liege und damit überdacht und seitlich begrenzt sei, finde dort eine Versammlung unter freiem Himmel im Sinne von Artikel 8 Abs. 2 GG (und § 8 Abs. 1 NVersG) statt, wenn die geplante Versammlung nicht in eigenen vom Flughafenpublikum abgeschirmten Räumlichkeiten durchgeführt werde, sondern in solchen Räumen, die jedem, der den Flughafen betreten will, offen stünden (so zu einer Versammlung im Flughafen Frankfurt am Main: BVerfG, Urteil vom 22.2.2011 – 1 BvR 699/06 –).

Der Anwendungsbereich von Art. 8 Abs. 2 GG und § 8 Abs. 1 NVersG sei auch ungeachtet des Umstands eröffnet, dass das Terminal A des Flughafens Hannover-Langenhagen keinen (gewidmeten) öffentlichen Verkehrsraum darstelle, sondern im Privateigentum des Flughafenbetreibers stehe. Grundsätzlich gewährleiste zwar Artikel 8 GG kein Recht darauf, sich auf fremden Privatgrundstücken versammeln zu dürfen, da sich dieses Grundrecht als Leistungsrecht ausschließlich gegen den Staat und seine Hoheitsträger richte. Allerdings sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsbindung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen in Privatrechtsform im Grundsatz davon auszugehen, dass eine unmittelbare Grundrechtsbindung von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen bestehe, deren Anteile zu mehr als der Hälfte im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Das sei bei dem Betreiber des Flughafens Langenhagen der Fall.

Der öffentliche Bereich des Terminals A stelle auch einen Ort des allgemeinen kommunikativen Verkehrs im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dar. Auch insoweit könne die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel nach § 8 Abs. 1 NVersG (nur) beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, d. h. nur dann, wenn nach der Gefahrenprognose diese Beschränkung zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit erforderlich sei.

Gemessen daran ergebe sich weder aus den Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin in der angefochtenen Verfügung, noch sei sonst ersichtlich, dass es wegen einer unmittelbaren Gefährdung der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebes und des Schutzes der Fluggäste bei möglichen Brand- und anderen Unglücksfällen erforderlich sei, die Versammlung des Antragstellers dahingehend zu beschränken, dass ihm ein Demonstrationszug durch das Terminal A verwehrt bleibt. Das Bundesverfassungsgericht habe die Anforderungen an die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebes im seinem Urteil vom 22. Februar 2011 zur Durchführung einer Versammlung im Frankfurter Flughafen (a. a. O.) wie folgt konkretisiert:

„Beeinträchtigungen im Betriebsablauf können daher eine unbestimmte Anzahl von Menschen empfindlich treffen. Angesicht der hieraus folgenden spezifischen Gefährdungslage, die sich gegebenenfalls aus der unmittelbaren Verbindung von als Räume öffentlicher Kommunikation ausgestalteten Bereichen des Flughafens mit den der Verkehrsfunktion dienenden Einrichtungen noch verstärken kann, gewinnen die Sicherheit und die Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebes erhebliches Gewicht und können Einschränkungen der Versammlungsfreiheit rechtfertigen. (…)

Insbesondere erlaubt es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ohne Weiteres, etwa die räumliche Beengtheit der Terminals auf den jeweiligen Stufen der Abwägung in Rechnung zu stellen. Deshalb kann in einem Flughafen eine die dortigen räumlichen Verhältnisse sprengende Großdemonstration untersagt beziehungsweise auf andere Stätten verwiesen werden - ebenso wie das etwa in einer engen Fußgängerzone oder einer dicht bebauten historischen Altstadt möglicher wäre; dabei kann die Teilnehmerzahl in einer den örtlichen Gegebenheiten gerecht werdenden Weise begrenzt werden. Auch liegt auf der Hand, dass in einem Flughafen bestimmt Formen, Mittel oder Geräuschpegel von Versammlungen eher Gefährdungen auslösen und damit leichter begrenzt werden können als bei entsprechenden Versammlungen auf einem Marktplatz oder einer öffentlichen Festwiese. (…)

Außerdem können Blockadewirkungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafens in weitergehendem Umfang verhindert werden als auf öffentlichen Straßen.

Freilich sind demgegenüber auch in einem Flughafen Belästigungen des Publikums durch Versammlungen in gewissem Umfang grundsätzlich hinzunehmen.“

Vor diesem Hintergrund genüge auch auf einem Flughafen die allgemeine und sehr pauschale Einschätzung, dass der Versammlungszug die Funktion des Flughafens ganz erheblich beeinträchtigen und zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Luftsicherheitskontrolle führen werde, nicht zur Anordnung von Beschränkungen der Versammlungsfreiheit, sondern die Gefahr derartiger Störungen müsse durch konkrete Tatsachen belegt werden, die (zudem) den Rückschluss erlaubten, dass ein Schadenseintritt mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei. Solche Tatsachen habe die Antragsgegnerin nicht dargelegt. Ihr Hinweis, dass das Terminal C wegen Bauarbeiten gesperrt sei und sich das Passagieraufkommen von dort auf die Terminals A und B verlagere und zudem wegen des Urlaubsbeginns ein erhöhtes Passagieraufkommen zu erwarten sei, lasse keinen Rückschluss auf eine erhöhte Schadenswahrscheinlichkeit zu. Das folge schon daraus, dass – anders als etwa auf Kraftfahrstraßen und an Bahnhöfen – das Passagieraufkommen anhand der terminierten Flüge und deren Auslastung planbar sei und der im Internet veröffentlichte Flugplan für das kurze Zeitfenster zwischen 17.15 Uhr und 18.00 Uhr, in dem der Antragsteller das Terminal A mit seinem Aufzug durchqueren wolle, lediglich drei Flüge im Terminal A ausweise, die teilweise bereits in Abfertigung sein werden. Auch in den folgenden zwei Stunden bis 20.00 Uhr seien im Terminal A lediglich drei Flüge ausgewiesen, die um 19.05, 19.25 und 19.55 Uhr abfliegen sollen. Ob daneben weiterer Flugbetrieb durch Charterflüge zu erwarten sei, bedürfte näherer Darlegung, die die Antragsgegnerin in der Begründung ihrer Verfügung nicht liefere. Sodann habe die Antragsgegnerin keine tatsächlichen Anhaltspunkte – polizeiliche Erkenntnisse über gewaltbereite Teilnehmer, öffentliche Aufrufe oder Ähnliches – dafür dargelegt, dass mit absichtlichen Störungen des Flugbetriebs durch die Versammlungsteilnehmer zu rechnen wäre. Nach alledem verbleibe lediglich das absehbare Restrisiko, dass die Versammlung des Antragstellers entgegen dessen Anzeige Zulauf in einer Größenordnung finde, bei der die räumlichen Verhältnisse im Terminal A eine sichere Durchführung des Aufzugs nicht mehr erlaubten. Damit einhergehenden Gefahren lasse sich jedoch bereits mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe begegnen, dass das Terminal (nur) in Gruppen von bis zu 50 Personen betreten und durchquert werden könne.

Gegen den Beschluss ist das Rechtsmittel der Beschwerde zum Nds. Oberverwaltungsgericht in Lüneburg gegeben.

Az. 10 B 3049/19